5G“网络共建共享”的反垄断法分析

作者：孙晋 周航 来源：学习时报

今年9月，中国联通与中国电信签署《5G网络共建共享框架合作协议书》。根据协议，联通公司将与中国电信在全国范围内合作共建一张5G接入网络，双方划定区域，分区建设，各自负责在划定区域内的5G网络建设相关工作，包括谁建设、谁投资、谁维护、谁承担网络运营成本。5G网络共建共享采用接入网共享方式，核心网各自建设，5G频率资源共享。此种合作有助于降低5G网络建设和运维成本，高效实现5G网络覆盖，快速形成5G服务能力，增强5G网络和服务的市场竞争力，提升网络效益和资产运营效率，实现双方互利共赢。

从竞争法的角度看，两家具有竞争关系的通信行业龙头运营商签署合作协议，“共建共享”“划定区域”等关键词非常“扎眼”，第一时间难免引起人们的警觉和抵触。我国《反垄断法》第13条规定，“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：……（三）分割销售市场或者原材料采购市场。”然而，该合作协议语境下的“划分区域”针对的是建设环节与建设市场，至少从公开的协议所涉内容审视，暂不涉及5G服务销售环节或基础技术采购环节，因此，还不能就此认定两家“寡头”的合作协议即为划分市场类的横向垄断协议。合作协议进一步强调电信与联通共建共享的是5G接入网，而核心网（例如短信、智能网、VOLTE高清通话等）仍单独建设，且双方用户归属不变，品牌和业务运营保持独立。这说明5G共建之后，双方在具体业务层面依然是竞争关系，这一点没有改变。

实际上，“共建共享”并非5G时代才提出的，瑞典的Tele2和Telenor从2G时代就开始全网络共享，两家各出资一半成立合营企业来专门管理网络的基础设施，然后平摊所有的成本。在我国，工信部、国资委2008年曾发布《关于推进电信基础设施共建共享的紧急通知》，旨在减少电信基础设施重复建设，提高电信基础设施利用率，而这一点显然有利于社会公共利益，最终减少消费者支付的成本。2015年至今，工信部、国资委几乎每年都联合发布关于推进共建共享的实施意见。2019年发布的最新实施意见强调，电信基础设施共建共享工作将强化统筹集约建设和存量资源共享，促进行业降本增效。国内实践上，中国联通和中国电信于2015年就开始推进4G层面的电信基础设施共建共享，并于2016年共建共享约7万个4G基站。对于本次5G共建共享，除了响应集约建设的政府号召之外，两大运营商的另一目的就是希望节省5G建设过程中巨大的资本开支和运营开支，因此共建共享具有很大的经济合理性。进一步来说，5G通信技术应用可以给普通用户带来巨大福利，也有利于增强我国在通信技术领域的国际竞争力。

值得注意的是，前述关于5G共建共享正当性与合理性的讨论仅仅针对“共建共享”5G基础设施这个行为，基础设施建设历来具有高度自然垄断属性，规模经济和范围经济效应明显，竞争反而不效益。倘若共建共享成功之后，中国联通和中国电信协同服务价格、分割服务市场或者实施不公平高价等行为，则涉嫌违反《反垄断法》。实际上，目前大众对联通电信共建共享5G的敏感态度正是源于对双方共建成功之后实施上述行为的担忧。的确，基础设施的共建共享给联通和电信未来实施协同行为提供了很多便利，如若真的发生共谋或滥用市场支配地位行为侵害消费者利益，双方还可能以5G先进技术带来的经济发展与公共利益为由进行抗辩。站在未雨绸缪的角度，我们有必要对此类抗辩予以分析。以垄断协议豁免为例，根据《反垄断法》第15条的规定，若经营者能够证明所达成的协议是为改进技术、研究开发新产品，且不会严重限制相关市场的竞争、能够使消费者分享由此产生的利益，则排除适用《反垄断法》的规定。具体而言，根据国家市场监督管理总局于2019年6月制定发布的《禁止垄断协议暂行规定》第27条规定：首先，企业必须证明所达成的协议是出于改进技术等情形，就要判断协议与实现改进技术等情形之间的因果关系以及协议是否是实现该情形的必要条件，这有赖于具体情形具体分析；其次，必须证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，这就要具体分析合作协议对其他市场竞争者（如中国移动）的影响；最后，还要证明所达成协议符合消费者的利益，即判断消费者是否因协议的达成、实施在商品价格、质量、种类等方面获得利益。5G通信给用户带来高速体验的同时，难免引起价格上涨，如何判断价格上涨的合理空间值得关注和进一步研判。

另外，站在行业竞争与市场创新的角度，与4G 一样，随着未来5G技术标准的确立、5G通信技术的不断成熟以及基础设施的逐步完善，5G时代运营商最宝贵的资产不再是网络，而是用户，如何以用户为中心，提升服务质量，创新产品，对于企业可持续发展更为重要。对于共建共享的双方来说，若能不断创新、提升服务质量，共建共享5G就不只是双方互利共赢，而是加上消费者和政府的多方共赢，这是我们所期待的结果。

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